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税务听证
浅谈当前税务听证存在的问题及建议
信息来源:中国税法专家网 | 责任编辑:小何 | 发布时间:2017-06-24

        2009年12月,某稽查局对一电器公司依法作出了处理、处罚决定,并按程序向纳税人送达了《税务行政处罚事项告知书》。但是,该企业并不认同税务机关拟作出的处理、处罚事项,于2010 年1月向稽查局提出了听证申请。

 在听证过程中,纳税人的委托代理人(律师)依据最高人民法院法释﹝2002﹞21号——《关于行政诉讼证据若干问题的规定 》第四十五条第二款规定,提出了“出庭作证的证人不得旁听案件的审理”、“听证时证人不允许参加旁听,只有在作证时才允许出庭”、“ 如果你们让证人出庭参加庭审,我们将退出本次听证活动”等一系列意见。

一、现行税务案件听证程序存在的问题

 国家税务总局1996年9月发布的《税务行政处罚听证程序实施办法(试行)》(以下简称《听证办法》),在规范税务处罚听证、维护行政相对人合法权益、保障税务机关客观公正地行使处罚权等方面发挥了积极作用。然而,《听证办法》在制定之初由于时间、实践及技术等原因,涉及实际操作的条款规定过于原则、简单,体例设置不尽科学,随着我国市场经济与行政法治建设的迅猛发展,其相对滞后的矛盾日渐突出,在实际执行中存在着不少问题。

(一)听证范围不适当,难以保障行政相对人合法权益

无论是国税发﹝1993﹞119号、国税发﹝1999﹞177号,还是《税务行政复议规则(暂行)》(国家税务总局令第8号),以及已于 2010年4月1日起正式施行的《税务行政复议规则》(国家税务总局第21号令),都无一例外的对税务行政处罚的范围进行了明确:“税务行政处罚有罚款、没收财物和违法所得、停止出口退税权三种”。然而《听证办法》第三条却规定:“税务机关对公民作出2000元以上(含本数)罚款或者对法人或者对其他组织作出1万元以上(含本数)罚款的行政处罚之前,……并告知有要求举行听证的权利”,《听证办法》将税务行政处罚听证范围的设置仅限于较大数额的罚款。其实,停止出口退税权、没收财物和违法所得等行政处罚或许要比单处1万元以上罚款的处罚更为严厉。对于出口企业来说,停止其几个月的出口退税权,就有可能产生少则数十万元,多则上百万元的经济损失,甚至可能会导致企业信用的丧失,最终影响到纳税人经济效益。因此,较大数额的罚款之外的重大行政处罚未规定享有听证权,与设立听证的立法目的显然相悖。

(二)回避程序不完善,难以保证案件审理的公正性

       回避制度是为了保证案件公正审理而设立的。《听证办法》第九条规定:“当事人认为听证主持人与本案有直接利害关系的,有权申请回避。”但是,该办法仅仅规定了当事人可以对听证主持人提出回避申请,而对于听证员、书记员、翻译人员、鉴定人、勘验人等是否可以提出回避申请,则没有规定。而刑事诉讼法与民事诉讼法回避的理由虽因案件的性质不同而有所不同,但都明确规定了法定范围内的人员,如果是“本案当事人或者当事人的近亲属;与本案有其他直接利害关系;担任过本案的证人、鉴定人、辩护人、诉讼代理人的;与本案当事人有其他关系,可能影响公正处理案件的”的,均作出了应当回避的规定。而《听证办法》第九条的规定,从法律权利的角度看,我们认为:“回避”不能仅单单适用于听证主持人,也应适用于行政行为的调查人等,因为任何公权的行使,都应适用回避原则。只要是在一定时期内发现听证主持人或参加人与本案有利害关系,可能影响公正听证的,当事人随时都应有权提出回避申请。回避程序不完善,也是总局制订出台《听证办法》的一个明显疏漏。

(三)证人全程参加听证,利害相权难抉择

 本次听证会刚刚开始,企业委托代理人(律师)就提出了“根据行政诉讼法、民事诉讼法的有关规定,法院审理案件时证人不允许参加旁听,只有在作证时才允许出庭。如果你们让证人出庭参加庭审,我们将退出本次听证活动。我们的依据是最高人民法院法释〔2002〕21号《关于行政诉讼证据若干问题的规定 》第四十五条第二款规定‘出庭作证的证人不得旁听案件的审理’……”等意见,尽管主持人以“税务行政处罚听证不是对所查案件的审理裁判和决定,而是税务违法案件调查程序的一个环节,还属于实施检查阶段。根据现行的税收法律、法规、规章及相关税收规范性文件等规定,尚没有‘不允许证人参加税务案件听证’的规定”等理由予以了驳斥。但是,细思之下,目前的《听证办法》并没有对出庭作证的证人是否可以旁听案件的听证过程做出的具体规定,只是在《听证办法》的第十三条中规定了听证会开始后,听证主持人“应当查明当事人或者其代理人、本案调查人员、证人及其他有关人员是否到场”。而各省、市继《听证办法》之后陆续出台的《税务行政处罚听证规则》等配套性文件,也多是规定“税务机关可以通知与听证案件有关的证人、鉴定人等到场参加听证”,对是否应允证人旁听听证会也未加规定。   

 尽管说在现行的制度尚未规定证人是否可以旁听听证会,但是如果允许证人旁听税务行政听证会,在保障税务稽查部门调取证据的证明力、支撑证据等方面虽然会有一定帮助,然而这样在一定程度上会与最高人民法院2001年12月21日出台的《关于民事诉讼证据的若干规定》(法释〔2001〕33号)和2002年7月24日出台的《关于行政诉讼证据若干问题的规定》(法释〔2002〕21号)等司法解释中的“出庭作证的证人不得旁听案件的审理”等司法解释所设定的初衷却有所相悖,两个《证据规定》设定之初的本意恰恰就是为了避免证人因受同案其他证人证言的影响而作“随大流”的证言或是受同案控辩双方所列举“事实”的影响或控、辩逻辑的束缚、诱导不知不觉地改变自己的语言或是产生怯懦(或逆反)心理,从而不敢肯定自己的证言。

(四)主持人配套制度不明确,听证会上难“超脱”

《行政处罚法》虽设定了听证主持人,但是听证主持人应当如何选任、选任上的主持人赋有哪些职责权限,现行的《听证办法》也未做出明确规定。从《听证办法》第七条“税务行政处罚的听证,由税务机关负责人指定非本案调查机构的人员主持”,以及2010年起新实施的《税务稽查工作规程》第五十三条“被查对象或者其他涉税当事人要求听证的,应当依法组织听证。听证主持人由审理人员担任”等规定,我们不难看出:税务听证主持人与案件调查人员同属于一个税务机关,仅仅是行政机关内部不同人员和不同工作部门的局部职能分离。由于实行局部职能分离,税务听证主持人与所属行政机关具有从属关系,他们的任命、提升和工作业绩完全由本机关决定,没有独立地位。这样在一定程度上会造成在听证会举行前,听证主持人为使听证会顺利进行,与调查人员单方面接触,就案件情况进行反复磋商,进而形成先入为主的印象,可能会影响后期听证会的公正性,从而导致听证主持人听命于机关负责人或者受到本机关其他人员的影响,不能够很好的解决独立公正的行使职权等问题。

因此,税务听证主持人,在实践中很难真正地独立自主,更不能达到国家税务总局所设想的“超脱”地步。这样,税务听证主持人在主持听证会过程中的言行,以及会后向税务机关提出的《听证报告》,完全有可能体现税务机关长官意图,从而使税务听证程序流于形式。


二、完善税务行政处罚听证程序的几点思考


(一)扩大税务听证范围

一是将税务行政立法(或准立法)行为(含各类涉税规范性文件的制定)纳入听证范围,从根本上减少行政争议。二是重大争议事项听证。对于征、纳、涉税中介等在政策理解上有较大分歧的,应该组织听证以充分协调各方观点,统一认识,及时解决分歧,和谐征纳关系。三是执法程序听证。即:重大执法事项听证。包括可能对辖区内税务行政相对人和社会产生重大影响的决策、较多数量行政相对人可能受到相同或类似税务处理的执法事项以及一些涉及面较广的征管措施等。四是将现行规定“没收财物和违法所得、停止出口退税权”等税务行政处罚补充到税务听证范围内,以和前述的税收法律、法规及规章等上位法有效结合。

(二)完善税务听证回避程序

在修订《听证办法》时应明确规定,在决定受理听证申请、发布听证公告时,应将具体参会人员的名单及其个人简历(涉及参会人员人身安全与个人隐私的内容除外),以及听证申请人申请回避的权利,在公告时一并告知听证申请人。申请人可以在一定期限内,依据应当回避的法定条件,申请参加人员回避,这样更符合公开和公正的原则。

(三)规范证人参与听证会程序

社会心理学的研究表明,人在潜意识里有接受占优势地位者观点的倾向,这种倾向在实施听证过程中无疑会影响证人作证的真实性。为了保证证人证言的可信度,避免证人在不当的引导和压力之下改变自己对所知具体事实的陈述,免受税务执法人员和当事人双方的诱导、暗示、以及听证会现场气氛压力的影响,建议在修订《听证办法》时应加以明确,除符合规定的情况外,证人除了在听证会上作证期间,其余时间内应不允许其旁听案件的听证过程。

(四)完善听证主持人的建议

一方面要严把关、选好人,储备听证主持人人才库。一是明确报考条件,二是严格准入程序,三是实行持证上岗。另一方面要立机制、促公正,推进听证主持人管理制度化。一是建立“阳光听证”机制,重大案件、社会影响面广的案件可以邀请专业人士或两会代表担任案件的听证主持人;二是建立“异地听证”机制,避免在当地举行听证容易受到较大干扰的问题发生;三是建立“听证回避”机制,当听证主持人、听证会参与人与案件有利害关系,可能影响案件公正听证等情形时,应当回避参加该案的听证活动。


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